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从“张艺谋超生事件”反思我国行政行为的送达问题

        作者:杨立杰、岳超[1]

摘要:行政行为的送达是一种十分重要的法律行为,其直接关乎行政行为的有效性及程序性。但是行政行为送达与行政诉讼送达的混同直接导致送达理论的司法倾向性,随之造成行政行为送达理论研究的滞后,这也无疑给行政法治实践带来相应的负面效应。本文试通过“张艺谋超生事件”中遇到的送达难题,引申讨论行政行为送达的相关基础理论,并就完善行政法治实践中的送达制度提出些许建议。

关键词:行政行为送达;内涵;送达类型

事件回顾: 20135月,著名导演张艺谋涉嫌超生一事被媒体热炒,报道声称张艺谋与无锡女子陈婷在当地生有3名子女,江苏省计生委、无锡市计生委当时就此事曾分别做出回应,表示正对张艺谋超生一事加紧调查核实,而张艺谋本人在半年多时间里也从未有过正式回应,此事引发外界争议不断。20131125日,无锡计生委声称找不到张艺谋,让网友大呼计生委办事不利,东方卫报甚至在头版刊登寻人启事找张艺谋。2013121日晚840分,张艺谋通过工作室发表一封声明,就张艺谋与陈婷超生事件首次作出回应。张艺谋工作室发布的微博表示,张艺谋与其妻陈婷的确育有两子一女,愿接受无锡计生部门调查,并依照国家规定接受处罚。

先不论张艺谋作为公众人物社会责任感的严重欠缺,亦不论事件本身所涉超生问题的违法性,仅就无锡计生委要求行政相对人协助调查等相关行政执法的“送达不能”这一问题,即不禁让人质疑行政执法行为的严肃性与权威性。现实中,此类行政执法送达不能的窘境比比皆是,这无疑成为行政行为有效实施的最大障碍。我国现有的针对行政行为的理论研究已趋于成熟,但是对于行政行为是否能顺利开展的关键问题——行政行为的送达,这一环节的研究却十分匮乏。笔者认为此中的原因,一是由于行政法中的送达与行政诉讼中的送达的混同性。对于行政诉讼中的送达问题,行政实体法及行政程序法已对此作出了相对明确完整的规定,然行政行为的送达倘若忽视其特殊性而一味地效仿行政诉讼的送达形式就必然会给行政法治实践带来一定的负面影响。毕竟以上两种送达所涉及的主体、程序及内容都有着较大的差异性。二是对于行政行为送达的重要性没有明确。行政行为是行政主体与行政相对人确立相应关系的桥梁,而行政行为之送达更是关系行政行为有效性及合程序性的关键节点,试想行政行为的送达不能,必然会导致行政行为无法正常运行。如此可见,行政行为的送达理论的确是行政法学及行政法治实践领域均应关注的一个重要问题。基于以上行政法治的现实需求、相应理论研究的匮乏及送达问题的关键性,我们有必要对其内涵、类型等理论进行必要的讨论。

一、行政行为送达的法律规制现状

送达是一种重要的法律行为,往往在法律条文中予以着重规定。然在我国,送达理论有种司法倾向性,即送达更多的像是一种司法行为。因此,对于行政诉讼送达的过分关注就会导致对于行政行为送达的忽视。行政诉讼中的送达归根到底是一种司法行为,而行政行为的送达却是行政性行为的一个环节,二者性质的不同直接关系理论研究及立法规制的差异性。纵观现有的法律规制现状,自 20世纪80年代以来我国制定了一系列行政法文件,在对一些重要的行政法制度和行政行为制度作出规定时都疏漏了对行政行为送达的规定。截止到目前为止,行政处罚法第40条对于行政行为送达问题进行了最早地规定,但也只是浅浅地提及了一下。2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》在对行政执法的几乎所有问题作出规定以后,同样遗漏了行政行为的送达问题。[2]笔者认为,行政行为的法律规制若要具备可操作性及完备性,就必须注意到行政行为送达这一个环节,倘若继续对于行政行为送达的研究不予重视,将会直接影响我国依法行政的顺利开展。关于行政行为送达的法律规制现状,可从如下几方面予以观之:                                                                                                            

(一)送达内涵的法律规制欠缺。行政处罚法中虽然提及送达的概念,但因为行政处罚仅为行政行为的一个具体表现形式,其送达概念只是基于一种行政决定而实施的一种程序性行为,这并不能涵盖行政行为送达的所有形式。除了行政决定的送达外,行政行为中还有如行政意向等的送达,这即决定了送达内容性质上的差异性,不同的送达内容必然导致送达的具体内涵的不同。因此,行政处罚法中的送达概念不具普适性。而且目前,行政法中的送达往往简单套用诉讼程序中的送达概念,然司法行为与行政行为的根本差异决定了此种方式的欠合理性。行政行为送达概念的法律规制缺失,不仅制约着行政送达理论完善的进程,更使得行政行为的有效开展欠缺可操作性。

(二)送达形式的制度性缺失。送达形式是送达内涵的具体延展,其为送达制度的一个重要程式。现在行政执法实践中,仅有行政处罚法对处罚行为的送达形式比照民事诉讼法的相关制度予以规定,将送达形式根据当事人在场和当事人不在场两种情形分别予以规定。但除了行政处罚法对于送达的形式有所涉及外,我国其他行政法律文件对于送达的形式鲜有规定。行政行为送达形式的制度性缺失,不仅导致行政实践中缺乏相应的方法论指引,更使得送达制度在体系上有欠完整性。

(三)送达内容的非法定格式性。行政送达的内容不外乎行政决定及行政意向等不同行为方式,但目前我国行政实践中,行政行为内容的载体没有法定的格式。纵观司法程序中的送达,其送达的法律文书皆有法定格式,而反观行政行为的送达,其内容的载体即行政文书就不如司法文书那样格式化、法定化。现有行政法领,仅有行政处罚法等少数行政法规对于行政文书的内容及格式等有所规定,这根本无法满足我国依法行政的现实需求。行政行为送达内容的非格式性,必然会给行政送达的统一标准性及作为权威性带来负面效应。

(四)送达效力的缺失。行政行为送达的效力是指行政行为送达后基于行政行为的规制力而对行政主体、行政相对人及利害关系人等所产生的约束力。虽然这一问题不甚复杂,但是我国绝大多数行政法文件并没有对行政行为送达的约束力予以规定,包括行政处罚法在内,该法仅规定送达的形式,没有进一步明确这种形式的法律约束力。行政行为送达效力在规定上的缺失,必然会给行政行为约束力的实践效果上带来不良影响。

二、行政行为送达的内涵界定

针对行政行为送达的在法律规制上的缺失,我们有必要就其基础性理论进行明确,这其中,行政行为送达的内涵是此理论问题的研究基础。所谓的行政行为之送达,是指行政主体将有关的行政决定和在行政过程中形成的行政意向告知或明示行政相对人并使行政相对人予以受领的法律行为。首先,就其性质而言,行政行为的送达既属于行政法理论问题又属于行政法实践问题,且其特点在于它可以独立存在于行政法理论体系之中而不与行政法实践必然对应。具体到我国,我国在行政行为送达的实践上,并没有相应的法律法规对其进行全面详尽的规定,但是在行政法理论范畴上,对于行政行为尤其是具体行政行为送达的研究已颇有基础。其次,就其使用范围而言,行政行为的送达既存在于抽象行政行为之中有存在于具体行政行为之中。[3]对于抽象行政行为来说,行政法律法规等行政文件的颁布或公布就是送达的一种方式。而行政行为的送达主要是针对具体行政行为的,这是行政行为顺利开展并产生有效行政约束力的重要联接环节。对于行政行为的送达内涵,我们可以进行如下具体界定:

(一)行政行为送达的主体是行政主体,其送达的对象是行政相对人及厉害关系人。顾名思义,行政行为是由行政主体的作出的决定或意向性的行政事项,而送达的启动则是行政主体的主导行为。行政相对人及利害关系人作为行政行为的受领对象,其相对性决定了行政行为送达对象的特定性。行政行为的送达是行政主体与行政相对人的重要连接方式。

(二)行政行为送达的内容是行政决定和行政意向。所谓行政决定就是指行政主体在行政执法中涉及某一或某些行政相对人的权利义务时,作出一个或者赋予行政相对人权利,或者不赋予行政相对人权利,或者免除行政相对人义务,或者不免除行政相对人义务的行政决定。行政意向则是指行政主体在行政管理中,为了有效处理一些行政事态形成的能够影响行政相对人权利义务的主观意向。行政主体在作出行政决定和行政意向都有可能与行政相对人产生相应的联系,而此些行政行为内容与行政相对人联接点就是送达,这亦是行政行为送达内涵的具体表征。

(三)行政行为送达的方式是法定方式。在法理研究上,往往将送达方式进行类型化的划分,如直接送达、邮寄送达、公告送达等不同形式。行政行为送达实为行政机关所作的行政法上的行为,作为一种法律行为其必须符合法律规定的形式要件,因此,行政行为送达方式的必须符合法定性。[4]

三、行政行为送达的类型

对行政行为的送达进行类型化的划分,不仅是促成行政法理论完整性的一个具体方法;更是明确其制度独立性、使之不与司法送达相混同一个途径。同时,行政行为送达类型化的划分,更可为行政法立法完善及实践提供理论指引。笔者认为,可将行政行为送达的类型作如下划分:

(一)根据送达的受领直接性,将其划分为直接送达与间接送达。直接送达指行政主体直接将行政行为送达行政相对人的送达方式,此应为送达中的主要方式。间接送达则是指行政主体以间接方式将行政行为送达给行政相对人的送达方式,这种通过另一主体转送达的方式在实践中亦较为普遍。

(二)根据送达的内容不同,将其划分为行政文书的送达与行政决策的送达。行政主体一般都是向行政相对人送达载有行政行为具体内容的行政文书,例如行政许可、处罚等行政决定文书。但是行政文书并不必然包括行政决策,这就决定了行政行为送达的内容除行政文书外,还有行政决策。

(三)根据送达的形式法定性,将其划分为要式送达与非要式送达。在行政行为理论中,有要式行政行为与非要式行政行为之分[5]。要式送达要求行政主体的送达行为必须依照法律规定的形式实行,倘若违背已有的法律规定形式则视为送达无效,这其中的典型就是行政处罚决定书的送达。非要式送达是指在没有法定送达形式的情况下,行政主体依职权向行政相对人送达相关行政行为内容,这对于行政主体而言拥有一定的自由裁量性。

行政行为的送达类型,可根据不同标准进行合理的分类,其类型不限于以上几种,作为学术讨论,其可研究性还有很大空间。

四、行政行为送达的具体完善措施

对于行政行为送达的相关理论问题进行界定后,在此指引下,我们可以针对实践中的种种问题,在固有的送达形式基础上作出些许完善的具体方案:

(一)强化行政行为送达理论的独立性及系统性研究,确立完整的理论体系,并将之成熟的理论成果予以立法规定,使之有法可依,有据可循。

(二)强化部门间与不同部门间的联动合作,拓宽送达途径。例如无锡市计生委调查张艺谋超生之事,其声称寻找不到张导本人。作为具体的解决措施,可以由公安系统或是居委会等关联单位预先查证张导所在或是其居所地,再由异地计生委前往送达。总之,针对案件的特殊性,强化部门间及不同部门间送达的协作,必然会使送达更加有效、更富针对性,不令送达在遇有一处困难环节后即予中止或终结。

(三)除传统的公告送达外,应加强与媒体的协作联系,使送达的种类多样化。正如张艺谋超生事件其本人长时间未出面回应,东方卫报公然在头版刊登寻找张导的启事,不论是出于宣传目的亦或责任意识,亦不论其实际效果如何,这种形式可以借鉴利用。在送达困难亦或送达不能的境况下,行政主体可以利用电视、广播、报刊等媒介,根据事件的重大程度,采取相应的媒体公示告知措施,拓宽送达的途径。同时,可以利用媒体的监督宣传之用,起到督促被送达人之效。

(四)在行政主体主导送达的制度下,适当拓宽律师等第三人补充送达的途径。正如国外司法体制下,律师担当起送达的重任。我国在不变动原有送达主体的情况下,顺应法治日渐完备的趋势,可以对具体案件中拥有法律顾问团队或是代理律师的行政相对人采取间接送达的形式;或是通过行政主体所聘用的律师等第三方人员,根据合法的授权,代表行政主体代为送达。如此,鉴于律师工作的灵活性及行业间的紧密性,向行政相对人或是行政相对人的律师等送达,可以使送达更具灵活性及有效性。



[1] 杨立杰,男,(1971—)山东招远人,山东森嵘律师事务所主任律师,法学博士。

   岳超,男,(1987—)山东青岛人,山东森嵘律师事务所律师,法律硕士。

[2] 田瑶,论行政行为的送达,政法论坛,2011年第29卷第5期,第182页。

[3] 姜明安,行政法与行政诉讼法,北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2002年。

[4] 张载宇,行政法要论,台湾:台北汉林出版社,1977年,第347页。

[5] 张家洋,行政法,台湾:三民书局,1998年,第624页。